Por Jeff Breinholt
Subjefe, Sección Contraterrorismo, Departamento de Justicia de los EE.UU.
El quinto aniversario de la Ley USA Patriot cumplido en octubre es un momento para hacer una pausa y reflexionar sobre qué significó para nuestra capacidad para mantener la integridad de nuestro sistema financiero y mantener a los estadounidenses a salvo de la violencia política.
Pretendo ser objetivo, pero puede haber gente que considere que mi opinión es interesada. Aunque soy un fiscal de carrera, participé en el proceso legislativo que culminó en la promulgación de la Ley Patriot, y posteriormente asistí a varios eventos del estilo de los realizados por el gobierno municipal, donde defendí la ley y describí su importancia para los profesionales del contraterrorismo. Aún creo en todo lo que dije entonces. Considero que mi tiempo fue bien empleado, y que contribuí a la educación del público.
El tiempo dirá, pero la Ley Patriot será recordada como una de nuestras más malentendidas e innecesariamente politizadas piezas de legislación. Incluso hoy, la sola mención de la misma todavía genera quejidos audibles de gente que quiere creer lo peor sobre quienes aplican la ley en nuestra nación.
Desde su promulagación el 26 de octubre de 2001, los mitos sobre la Ley Patriot han proliferado. Uno es la afirmación de que reflejó la histeria colectiva generada por el 11/9, y que fue aprobada a las corridas por el Congreso sin un análisis profundo. La realidad es que muchas de las normas de la Ley Patriot fueron elaboradas y propuestas algunos años antes del 11/9, en el curso regular del ensayo-error que es el proceso legislativo relacionado con nuestro sistema federal de justicia criminal.
Detrás de los mitos
Otros mitos se mantuvieron. A pesar de las acusaciones, la Ley Patriot no creó Guantánamo, Abu Ghraib, muchos tribunales militares, citaciones de testigos materiales, o búsquedas “furtivas y de mayor intensidad”. Las palabras “bibliotecas” y “bibliotecarios” ni siquiera figuran en la Ley Patriot. Si bien muchas normas han sido utilizadas en investigaciones no terroristas, estas normas fueron coronadas e incluidas en la Ley Patriot Act por los senadores demócratas más importantes interesados en combatir el lavado de dinero.
La amenaza percibida en la Ley Patriot a la privacidad y las libertades civiles resultó ser mucho ruido y pocas nueces, conclusión a la que llegaron incluso los críticos más acérrimos de la Ley en el Congreso, quienes votaron para prorrogarla con algunos cambios menores. ¿Qué fue lo peor de la Ley Patriot? Tal vez su nombre, que aparece cargado innecesariamente, probablemente como resultado del complicado debate.
¿Por qué la Ley Patriot es una herramienta vital para la seguridad nacional? No fueron las diversas herramientas de investigación financiera las que crearon y mejoraron nuestra capacidad para obtener información de terceros, aunque ellos son ciertamente importantes. Hoy, a causa del Artículo 314, el control legal de EE.UU. puede pedir información bancaria a todo el país sobre determinados individuos, en lugar de ir banco por banco.
Con el Artículo 319, podemos obligar a los bancos a entregarnos los registros de los bancos extranjeros con cuentas corresponsales estadounidenses. El Artículo 311 nos dio mayor autoridad para actuar contra aquellos bancos y jurisdicciones sin escrúpulos, mientras que los Artículos 321 y 327 ampliaron y mejoraron la Ley de Secreto Bancario, dando a las autoridades de control de EE.UU. un área mayor desde donde atacar el lavado de dinero y la financiación del terrorismo.
Cara a cara
Estas nuevas autoridades financieras, tan importantes como son, palidecen en comparación con dos normas que originaron una revolución en cómo el control legal de EE.UU. ataca al terrorismo. Estas normas, el Artículo 218 y el Artículo 504, dejaron en claro que el personal asignado a las investigaciones criminales no necesita ser mantenido lejos de la información elaborada bajo la autoridad de la Ley de Vigilancia de Inteligencia Extranjera (por sus siglas en inglés, FISA), como lo habían estado desde julio de 1995, por aplicación de algunas reglas internas.
Esto significó que los fiscales federales y los agentes criminales pudieron finalmente sentarse a la mesa y analizar las investigaciones con sus contrapartes asignadas a asuntos de inteligencia, y ofrecer su perspectiva sobre las herramientas acusadoras que podían ser valiosas para desbaratar al terrorismo y los complots para la financiación del terrorismo. Éste fue un hecho decisivo.
La eliminación de la muralla que separaba a los agentes criminales de los de inteligencia ha sido públicamente anunciada por la Comisión del 11/9, el Presidente Bush, los fiscales generales y otras varias entidades e individuos involucrados en la política contraterrorista. Eso llevó a una cantidad importante de juicios criminales que de otra forma no se hubieran realizado, desde los casos de recaudación de fondos palestinos en Dallas, Chicago y Tampa a los casos de organizaciones sin fines de lucro relacionadas con al-Qaeda y jihad en Virginia, Chicago, Boston y Oregon. Si la Ley USA Patriot hubiera estado limitada al Artículo 218 y al Artículo 504, aún así hubiera sido una ley importante.
Siendo tan importante como fue la Ley Patriot, sin embargo, no es el legado más importante del 11/9 para la comunidad financiera. Para los bancos y los reguladores bancarios, el 11/9 culminó en el reconocimiento de que la financiación del terrorismo era una amenaza a la integridad de nuestro sistema financiero. Anteriormente, la voluntad política para ampliar los esfuerzos internacionales estaba centrada en el lavado de dinero y el crimen organizado.
El cambio en el ambiente estuvo representado en las recomendaciones especiales sobre terrorismo del Grupo de Acción Financiera (GAFI). Entretanto, el FBI creó una unidad especial conocida como la Sección de Financiación de Operaciones Terroristas (por sus siglas en inglés, TFOS), para agregar conocimientos financieros a las investigaciones internacionales sobre terrorismo, y esta unidad ha trabajado en gran medida con la comunidad financiera privada.
Una mirada hacia adelante
Este aniversario es un buen momento para reflexionar sobre los próximos cinco años. Espero que el proceso de integración de la información de inteligencia y el cumplimimiento legal, que comenzó con la Ley, sea llevado al siguiente nivel, y que el momento y la dirección de las acciones de cumplimiento legal estén guiados por la información de una forma que sólo hemos comenzado a ver en la práctica.
¿Qué quiero decir con esto? Los terroristas y aquellos que apoyan al terrorismo en Estados Unidos se comportan como grupos criminales al estilo del crimen organizado, y son propensos a a adaptarse a las acciones gubernamentales dirigadas a ellos. Podemos aprovecharnos de esta tendencia reconociendo que el punto de adaptación está donde se tiene la mejor oportunidad de identificarlos y detenerlos.
Para ilustrar esto, considere a nuestra vieja amiga, la Ley de Secreto Bancario. Octubre marca el vigésimo aniversario del Artíulo 1956, la Ley de Control de Lavado de Dinero, una modificación de la LSB. Cuando entró en vigencia la obligación de presentar informes de transacciones en efectivo (ITE), la responsabilidad cayó sobre las personas que tenían todo para temer a tales informes.
Los inescrupulosos entre nosotros – aquellos individuos que están involucrados en delitos generadores de dinero en efectivo – se vieron obligados a adaptarse a este nuevo requisito, estructurando sus transacciones en efectivo para evitar generar la obligación de presentar ITEs. El acto de estructurar fue, en el mundo de la información, conocido como conducta “espía” diseñada para lograr un objetivo sin ser vigilado.
El siguiente paso del cumplimiento legal fue aprovechar la información del espionaje, creando el delito de “estructurar para evadir las obligaciones de reporte”. Este delito, en el título 31 U.S.C. § 5324, significó que podíamos atacar al espionaje mismo, además del delito que generaba los fondos ilegales.
Estructuración, o espionaje
Atacar al espionaje – es decir, dirigir las acciones gubernamentales a las reacciones de los delincuentes frente a nuestras acciones – es un ejemplo de cómo el cumplimiento legal puede adoptar la cultura de la inteligencia estratégica. Esto ya está presente en el campo del control de la financiación del terrorismo. Por ejemplo, las primeras designaciones terroristas en EE.UU. significaron que la recaudación de fondos en EE.UU. para actividades similares a las de Hamas y Hezbollah – una actividad que fue hecha en forma abierta en el pasado – de repente se convirtió en ilegal. El espionaje surgió inevitablemente.
Podemos esperar que individuos involucrados en esta actividad cambien sus prácticas para continuar haciendo lo que hacen sin llamar la atención de las autoridades de control de EE.UU. Si la información de inteligencia confirma que cierto “espionaje” – el establecimiento de organizaciones de caridad en apariencia legítimas continúan recaudando fondos para Hamas y Hezbollah -, está sucediendo, el siguiente paso es encontrar una forma de atacarlo, como hicimos con la estructuración.
El constante proceso de identificar la adaptación de un objetivo o “espionaje” y convertirlo en ilegal finalmente arrincona a los criminales, y posiblemente elimine por completo aquella actividad de “recaudación de fondos terroristas, lavado de dinero”. En el contraterrorismo, esta estrategia es similar a la expresión utilizada en el baseball “pégales donde no están”, aunque podría describirse como “pégales donde estén cambiando”.
Implica estudiar los cambios en sus conductas (que reflejan sus reacciones a las leyes y regulaciones gubernamentales) y crear medidas para atacar rápidamente esas acciones. Es una combinación de conceptos de inteligencia con decisiones de cumplimiento legal.
A medida que avanza este proceso y nuestros profesionales contraterroristas mejoran en este proceso, debería tenerse un concepto presente: todo sería imposible sin los cambios importantes de la Ley USA Patriot. Feliz Cumpleaños. Por muchos más.
Jeff Breinholt es Subjefe de la Sección de Contraterrorismo, del Departamento de Justicia de los EE.UU., y autor y orador frecuente sobre temas de inteligencia. Su último libro, “Taxing Terrorism, From Al Capone to Al Qaida: Fighting Violence Through Financial Regulation”, pronto será publicado por la Oficina de Educación Legal del Departamento de Justicia.
