Por Rachael Lee Coleman
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Si cualquiera que esté sujeto a las regulaciones estadounidenses sobre lavado de dinero y financiación del terrorismo cree que los próximos dos años estarán libres de presiones regulatorias o de nueva legislación, debería considerarlo otra vez.
Los demócratas, históricamente, han tenido agendas antilavado de dinero muy activas.
De hecho, fue un Congreso con mayoría demócrata el que aprobó la Ley de Control de Lavado de Dinero, la primera ley de lavado de dinero de la nación, en 1986. Y, por ejemplo, el senador demócrata John Kerry, que participó muy activamente en la investigación realizada a mediados de los ‘80s sobre lavado de dinero en el Bank of Credit and Commerce International, redactó en 1988 la primera ley de los EE.UU., conocida como la Enmienda Kerry, para imponer sanciones a los países que no cooperan con las políticas antilavado de dinero de EE.UU.
Ahora que controlan las dos cámaras del Congreso, los demócratas tendrán más dinero, más personal y más poder para supervisar las operaciones gubernamentales y aprobar legislación cuando cambien los presidentes de comités con sus contrapartes republicanas en la próxima sesión.
No hay dudas de que la nueva mayoría utilizará su poder para investigar las debilidades en las políticas de EE.UU. sobre lavado de dinero y financiación del terrorismo y hacer responsables a los reguladores por hechos tales como el control laxo de las regulaciones de la Ley de Secreto Bancario (LSB) y el dinero malgastado en programas fracasados o descuidados.
Además, dijo el abogado en Florida Peter Djinis, especializado en cumplimiento antilavado de dinero, los legisladores que ingresan siempre son “mucho más críticos” de las políticas vigentes, particularmente cuando el presidente en ejercicio pertenece al partido de la oposición.
El cambio de poder desplazará a algunos líderes republicanos clave que han estado activos en el campo del lavado de dinero y la financiación del terrorismo, incluidos el senador Charles Grassley y el representante Michael Oxley. También otorgará poder a los legisladores con puntos de vista muy diferentes sobre las políticas de lavado de dinero de EE.UU.
La industria financiera de EE.UU. tiene un aliado en el representante Barney Frank, que luchó vigorosamente para reducir las cargas regulatorias de la industria, pero puede no encontrar mucho apoyo en el representante Charles Rangel, quien ha abogado por sanciones más severas para las instituciones financieras que ignoren sus obligaciones LSB.
Las agencias gubernamentales no encontrarán mucho alivio de parte del senador Carl Levin, cuyas agresivas investigaciones sobre las debilidades de lavado de dinero y la deficiente supervisión gubernamental en EE.UU. le ganaron su reputación de bull dog. Sin embargo, los tribunales de EE.UU. podrían utilizar algunas herramientas nuevas con la ayuda del representante John Conyers Jr. y del senador Patrick Leahy, los nuevos presidentes de los comités judiciales de la Cámara de Representantes y del Senado, que apoyaron medidas para ampliar el alcance extraterritorial de los tribunales de EE.UU. en los casos de decomiso civil.
A continuación damos una reseña de los comités donde mantener atención cuando el Congreso se reúna el próximo año, y la opinión de sus nuevos líderes en relación al lavado de dinero y financiación del terrorismo.
Comité de Servicios Financieros de la Cámara de Representantes
La industria financiera de EE.UU. puede tener algún alivio cuando el representante por Massachusetts, Barney Frank, reemplace al presidente saliente Michael Oxley al mando de este comité, que supervisa a la Comisión de Valores e Intercambio (por sus siglas en inglés, SEC) y a la Reserva Federal y ayuda a establecer las políticas para las industrias bancaria, de valores e hipotecaria.
Frank, un defensor de la reducción de las cargas regulatorias aplicadas sobre la industria, recientemente dijo que tendría un enfoque más activo que su predecesor. Eso podría significar nuevos esfuerzos para aliviar a las instituciones financieras estadounidenses de algunas obligaciones regulatorias.
Por ejemplo, Frank y su colega del comité, el representante Spencer Bachus respaldaron la Ley de Excepción de Informes de Transacciones en Efectivo de 2006 aprobada por la Cámara, que, si fuere aprobada por el Senado, permitiría a las instituciones financieras exceptuar a los clientes de larga data con depósitos frecuentes de US$10.000 o más de las obligaciones de reporte de transacciones en efectivo.
Él estuvo en fuerte desacuerdo con la ley que prohibía a los bancos de EE.UU. procesar pagos desde operaciones de juego por Internet como una “interferencia escandalosa”. No obstante, el Congreso aprobó y el Presidente Bush firmó en octubre la Ley de Control de Juego Ilegal por Internet de 2006, que prohibe a las instituciones financieras aceptar, a sabiendas, crédito, transferencias cablegráficas, cheques u otros fondos desde negocios de juego online.
Frank apoyó la decisión del Departamento del Tesoro de no obligar a los bancos a conservar fotocopias de tarjetas de identificación de los clientes nuevos al momento de abrir cuentas, y condenó a la administración Bush por investigar en forma secreta los registros financieros de supuestos terroristas a través de un consorcio internacional conocido como SWIFT sin supervisión del Congreso.
En 2004 él y Oxley también argumentaron en favor de autorizar a los bancos a aceptar tarjetas de matrícula consular emitidas por embajadas extranjeras como una forma de identificación, cuando otro congresista trató de prohibir su aceptación en instituciones financieras de EE.UU., una prohibición que podría haber impedido que el Departamento del Tesoro aplicara las normas sobre identificación del cliente incluidas en el Artículo 326 de la Ley USA Patriot.
Sin embargo, esta clase de temas pueden tener un lugar secundario frente a otras prioridades anunciadas recientemente por Frank, como restablecer una ley demorada sobre pagos a ejecutivos. En la ley se le otorga a los accionistas de compañías que cotizan en bolsa más derecho a expresarse sobre los salarios exhorbitantes de los ejecutivos.
Comité de Formas y Medios de la Cámara de Representantes
La Constitución obliga a que todos los proyectos de leyes sobre impuestos se originen en la Cámara de Representantes y las reglas de la Cámara requieren que esos proyectos sean analizados por el Comité de Formas y Medios. Por ello, este panel es particularmente poderoso – especialmente cuando se lo compara con su contraparte en el Senado, el Comité de Finanzas del Senado – y puede ejercer considerable autoridad sobre una cantidad de iniciativas antilavado de dinero mucho antes que otras agencias gubernamentales lo hagan.
Por ejemplo, creó una norma del código impositivo de los EE.UU. en 1985 obligando a miles de negocios de comercios y no financieros – principalmente de vendedores de automóviles, embarcaciones y aeronaves, joyeros agentes de bienes raíces y abogados – a reportar las transacciones en efectivo de más de US$10.000 en el Formulario 8300 del Servicio de Rentas Internas mucho antes de que la Ley USA Patriot modificara la ley para incluir a aquellos negocios en 2001.
El mismo comité destacó las primeras señales de la vulnerabilidad de la industria joyera frente al lavado de dinero cuando encargó a la Oficina de Responsabilidad Gubernamental (por sus siglas en inglés, GAO) que investigara a la industria en 1990. Investigadores encubiertos descubrieron que 13 de los 15 joyeros que ellos habían contactado estuvieron de acuerdo en lavar fondos ilegales, realizar transacciones con nombres falsos y no reportar operaciones en efectivo.
Dos años después, su subcomité de supervisión encontró que el plazo de prescripción se había cumplido sobre varias sanciones LSB porque le habían tomado a la Oficina de Control Financiero del Departamento del Tesoro un promedio de 2,26 años para procesar cada una. Para solucionar ese tema pendiente, el Congreso modificó la Ley LSB en 1994, requiriendo que FinCEN delegara los poderes de evaluación de sanciones a las agencias bancarias.
Como los anteriores presidentes de comité, el representante demócrata por Nueva York Charles Rangel ha apoyado medidas que hacen responsables a las instituciones financieras por el cumplimiento antilavado.
Rangel, un duro crítico de la política impositiva actual, que se espera reemplace al presidente saliente Bill Thomas en enero, apoyó la norma sobre “pena de muerte” en la Ley Antilavado de Dinero de 1992, que permitía a los reguladores revocar las habilitaciones de las instituciones financieras condenadas por lavado de dinero o violaciones penales de la LSB. Él también apoyó las disposiciones de esa ley que permitían a los reguladores evaluar sanciones civiles por US$50.000 aplicadas sobre instituciones financieras con un “patrón de actividad negligente”, y urgiendo a que los estados aprueben leyes para habilitar y regular a los negocios de servicios monetarios.
Este año, Rangel respaldó junto con otros legisladores un proyecto de ley para crear una comisión para estudiar una respuesta efectiva de EE.UU. frente al crecimiento del juego de apuestas en Internet.
Comité Judicial de la Cámara de Representantes
El representante demócrata por Michigan John Conyers Jr. puede ser más conocido por sus controvertidas sugerencias acerca de que la administración Bush cometió delitos pasibles de ser sujetos a destitución que por su agudeza sobre temas de lavado de dinero. Sin embargo, sus esfuerzos para regular el juego de apuestas por Internet indican que puede colocar la herramienta emergente sobre lavado de dinero en su agenda cuando reemplace al saliente presidente F. James Sensenbrenner Jr. en el timón del Comité Judicial, el panel que supervisa las medidas que involucran a leyes, enmiendas constitucionales, libertades civiles, tribunales, jueces y control legal.
Conyers respaldó junto con otros legisladores la Ley de Reforma de Decomiso Civil de Activos de 2000, una ley que cambió la carga de la prueba en casos de decomiso civil a favor del gobierno y ayudó a los tribunales de EE.UU. a cumplir sentencias de decomiso extranjeras que se habían originado en países con tratados de asistencia mutua legal con Estados Unidos.
Conyers, quien será el primer afro-estadoundiense en presidir el comité, también respaldó los esfuerzos en 2003 para crear una comisión sobre habilitación y registración de juegos de apuestas en Internet y también respaldó iniciativas con Rangel en mayo de este año para crear una comisión para estudiar cómo debería responder el gobierno de EE.UU. frente al crecimiento de la industria de juegos de apuestas online.
Comité de Seguridad Interior y Asuntos Gubernamentales del Senado
Este comité y su Subcomité Permanente de Investigaciones puede ser el panel más poderoso bipartidario en el Capitolio.
Sus líderes – los senadores Carl Levin y Norm Coleman – establecieron un récord sin precedentes de actividad en el campo del control del lavado de dinero, en gran parte dirigido por Levin, con investigaciones financieras de alto perfil que expusieron los baches existentes en las defensas frente al lavado de dinero en EE.UU. Aunque el senador Joseph Lieberman presidirá el Comité de Seguridad Interior y Asuntos Gubernamentales completo del Senado en enero, Levin, el nuevo líder del Comité de Servicios Armados, presidirá su subcomité de investigaciones.
En su informe de 1999 sobre la banca privada y el lavado de dinero, el subcomité mostró las grandes debilidades que permitían que miles de millones de dólares provenientes de la corrupción ingresaran en las instituciones financieras de EE.UU. a través de las cuentas de banca privada. Levin presentó leyes en respuesta a esas conclusiones. Posteriormente, dos años después, modificó esos proyectos, les dio una redacción más severa y los volcó en la versión final de la Ley USA Patriot. Más de la mitad de las normas sobre lavado de dinero en esa ley tuvieron su origen en la oficina de Levin.
En su informe de 2001 sobre banca corresponsal, el subcomité expuso los abusos generalizados de las cuentas corresponsales en instituciones de EE.UU. Esa investigación encontró que muchos bancos estadounidenses habían obtenido una cantidad importante de negocios actuando como bancos corresponsales para bancos extranjeros conocidos por movilizar dinero sucio y, eventualmente llevó a las disposiciones del Artículo 312 de la Ley USA Patriot requiriendo la “diligencia debida mejorada” sobre las cuentas corresponsales y de banca privada extranjeras.
La investigación del subcomité acerca de las cuentas en EE.UU. del ex dictador de Chile Augusto Pinochet en 2003 reveló que muchas instituciones financieras, incluido el Riggs Bank, movilizaron y ocultaron fondos provenientes de la corrupción para Pinochet y su familia. La investigación también descubrió que R. Ashley Lee, el examinador de la Oficina de Contralor de la Moneda (por sus siglas en inglés, OCC) a cargo del Riggs desde 1998 al 2002, tenía un grave conflicto de intereses cuando dejó su cargo en esa oficina y pasó a convertirse en el vicepresidente y oficial en jefe de riesgo del banco en esa época.
Poco tiempo después de que el subcomité publicara un informe sobre Pinochet en 2004 que “incomodó a la OCC, el principal regulador del banco”, el gobierno chileno lanzó una agresiva investigación sobre las cuentas de Pinochet en 12 países. El Riggs pagó una sanción civil de US$25 millones al FinCEN, la OCC, la Reserva Federal y al Departamento de Justicia ese año, se declaró culpable de cargos criminales y entregó en decomiso US$16 millones al Departamento de Justicia en 2005.
En el medio de la tormenta producida por ese escándalo, Levin y Coleman introdujeron una norma de “enfriamiento” en la Ley de Reforma de Inteligencia y Prevención del Terrorismo de 2004 obligando a los examinadores federales senior a esperar un año antes de trabajar en instituciones financieras que hubieran examinado previamente desde sus cargos gubernamentales.
Luego, en agosto de este año, el subcomité publicó un informe sobre otra investigación realizada durante un año, acerca de los abusos de los paraísos fiscales offshore revelando cómo acaudalados ciudadanos estadounidenses lavan dinero a través de compañías de pantalla offshore. Según ese informe, el Bank of America, el Credit Suisse First Boston y Lehman Brothers omitieron tener documentos que probaran quiénes son los beneficiarios finales de cuentas de valores pertenecientes a corporaciones y fideicomisos de pantalla offshore
Los senadores refirieron sus conclusiones al Departamento de Justicia y urgieron al Departamento del Tesoro a establecer requisitos más severos sobre la propiedad beneficiaria y a finalizar un proyecto de regulación que obliga a los hedge funds con más de US$1 millón en activos a establecer programas antilavado de dinero y reportes de actividades sospechosas.
Comité de Finanzas del Senado
El senador Max Baucus tendrá una gran responsabilidad cuando asuma el cargo del presidente saliente Charles Grassley, uno de los senadores más influyentes en el área, a la cabeza del Comité de Finanzas, que supervisa los asuntos que involucran al financiamiento del terrorismo y los delitos financieros, incluyendo la Oficina de Terrorismo e Inteligencia Financiera del Departamento del Tesoro.
Juntos, Baucus y Grassley iniciaron la primera investigación del Congreso sobre la efectividad de la Oficina de Control de Activos Extranjeros del Departamento del Tesoro (por sus siglas en inglés, OFAC) en 2004. Los senadores no sólo criticaron la “asignación indebida de recursos”, sino también sus fallas en la identificación y bloqueo de activos y finanzas terroristas y su aceptación de las “autoconfesiones” de las instituciones financieras y los exámenes de los reguladores para detectar infracciones regulatorias.
Aún así, las iniciativas de Grassley en este campo superaron de lejos las del comité del demócrata.
Grassley introdujo el proyecto que creó la Estrategia Nacional sobre Lavado de Dinero en 1998 y, cuando venció en 2003, redactó un proyecto para reautorizar la estrategia durante tres años más antes de que la Ley de Reforma de Inteligencia y Prevención del Terrorismo de 2004 la reautorizara para el 2005 y el 2007. Los Departamentos del Tesoro y de Justicia todavía no han publicado el informe, que actualmente tiene una demora de dos años.
En 2001, Grassley correspaldó normas en la Ley de Eliminación del Lavado de Dinero de Levin requiriendo una “diligencia debida mejorada” sobre las cuentas corresponsales y de banca privada extranjeras – obligaciones eventualmente incluidas en el Artículo 312 de la Ley USA Patriot.
Comité de Banca, Vivienda y Asuntos Urbanos del Senado
La comunidad bancaria puede obtener algún alivio cuando el senador Christopher Dodd, un legislador con poca experiencia en el campo del antilavado de dinero y contra el financiamiento del terrorismo, reemplace a Richard Shelby como presidente de este comité del Senado.
Este año, el comité demoró la Ley de Excepción de ITE sobre Clientes Conocidos de 2006 aprobada por la Cámara, que apunta a reducir las obligaciones de reporte de las instituciones financieras, en parte porque Shelby se opuso a la reducción de las presentaciones.
Este año, el comité de Shelby se enfrentó tanto a la industria bancaria como al gobierno cuando los bancos comenzaron a cerrar las cuentas de los negocios de servicios monetarios después de que los reguladores sugirieran que las mismas eran de alto riesgo. Shelby más tarde pidió una revisión sobre qué tan bien aplican los reguladores federales las regulaciones LSB, la que resultó en un informe de la GAO en 2006 que encontró revisiones LSB inconsistentes entre los cinco reguladores federales.
Dodd, sin embargo, no ha sido tan proactivo. Por ejemplo, en 2003, dijo que apoyaba los esfuerzos para cerrar los negocios de juegos de apuestas en Internet, no por los riesgos de lavado de dinero, sino porque la industria no crea puestos de trabajo y podría perjudicar a los niños si sus padres se convierten en adictos al juego. Solo unos pocos de los 117 proyectos que presentó se refirieron a la necesidad de infraestructura antiterrorista, la mayoría trataba temas de bienestar infantil y programas de actividades a realizarse después de las actividades escolares.
Comité Judicial del Senado
Este comité, que aprueba la legislación sobre lavado de dinero y supervisa las políticas antiterroristas y la jurisdicción de los tribunales de los EE.UU, puede ejercer un poder enorme.
Por ejemplo, el comité ejerció su influencia cuando aprobó la Ley de Decomiso Civil de Activos de 2000 para ampliar el alcance extraterritorial de los tribunales de EE.UU. en procedimientos civiles de decomiso. La ley invirtió el orden de la carga de la prueba en los casos civiles de decomiso, colocándola sobre el gobierno y permitiéndole imponer “sanciones judiciales” sobre cualquiera que se rehusara a entregar registros financieros “materiales” para un caso de decomiso. También autorizaba a los tribunales estadounidenses a ejecutar sentencias extranjeras de decomisos que se originaban en países con los cuales Estados Unidos tiene tratados de asistencia legal mutua.
Como muchos de sus predecesores, el senador demócrata por Vermont, Patrick Leahy, quien reemplazará al presidente saliente, el republicano Arlen Specter a la cabeza del comité, ha trabajado para fortalecer y ampliar el alcance de las leyes de EE.UU.
Leahy, por ejemplo, respaldó la Ley de Implementación de la Convención sobre Supresión de Financiación del Terrorismo de 2002, que modificó la Sección 2339 del código penal de EE.UU. para convertir en delito federal, con penas de hasta 20 años de prisión, al financiamiento directo o indirecto del terrorismo, incluso si los fondos no fueren efectivamente utilizados para cometer un acto terrorista. La ley también incluye condenas máximas de 10 años de prisión para aquellos que oculten las fuentes del financiamiento del terrorismo.
El comité también tiene jurisdicción sobre temas tan controvertidos como el obligar a los abogados, contadores y auditores que actúan como porteros de la industria financiera a informar sobre las actividades sospechosas de sus clientes a las autoridades de control legal – una iniciativa que los críticos dicen que violaría uno de los pilares judiciales como es el privilegio abogado-cliente. Pero Leahy, un ex fiscal que ayudó a darle impulso a las disposiciones sobre lavado de dinero de la Ley USA Patriot, posiblemente no respaldará esas medidas, que ya han sido implementadas en Europa.
En septiembre de este año, el comité celebró una audiencia sobre la política del Departamento de Justicia que requiere que las corporaciones bajo investigación penal renuncien a su privilegio abogado-cliente para demostrar su voluntad de cooperar con el gobierno. A comienzos de este año, el departamento acusó penalmente a la firma de abogados Milberg Weiss después de que ésta rechazara firmar un acuerdo de juzgamiento diferido y requiriendo que la firma renunciara a su privilegio abogado-cliente. Y, en junio, un juez federal de Nueva York resolvió que el departamento había presionado injustamente a la firma contable KPMG para que no pagara los honorarios legales de sus ex socios en infracción al derecho de los socios a la Quinta Enmienda, es decir, al derecho a un juicio justo y al derecho a tener un abogado contemplado en la Sexta Enmienda.
“Los serios temas de preocupación legal y constituciones originados por la política del Departamento tienen implicancias de muy largo alcance”, dijo Leah durante la audiencia. “La erosión del derecho a tener un abogado socava nuestro sistema de justicia criminal para todos los estadounidenses. Una vez perdido, este derecho fundamental podría ser difícil de recuperar”.
