Por Rachael Lee Coleman
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La Red de Control de Crímenes Financieros del Departamento del Tesoro de EE.UU. (por sus siglas en inglés, FinCEN), no solo aplicó obligaciones de revisión y administración de información excesivas al Servicio de Rentas Internas (por sus siglas en inglés, IRS). Lo hizo sin elaborar una “estrategia documentada y coordinada”.
Esa omisión, de acuerdo con un informe de la Oficina de Responsabilidad Gubernamental (por sus siglas en inglés, GAO), concluyó en serios problemas – administración ineficaz, planeamiento deficiente y proyectos fallidos – en ambas agencias que finalmente dificultaron que el IRS hiciera su trabajo.
FinCEN, que administra y aplica las regulaciones de la Ley de Secreto Bancario (LSB) y distribuye las guías de cumplimiento tanto a los reguladores como a las instituciones financieras, encargó al IRS que investigue las violaciones penales de la LSB, tenga almacenados 16 millones de informes LSB que las instituciones financieras presentan cada año y examine el cumplimiento de la LSB por parte de ciertas instituciones no bancarias.
Además de sus responsabilidades impositivas, el IRS supervisa a los negocios de servicios monetarios (NSMs), los casinos, las uniones de crédito aseguradas organizadas a nivel estatal y no federal, los operadores de tarjetas de crédito, los joyeros y vendedores de metales y piedras preciosas, las compañías de seguros y otros comercios y entidades obligados a reportar pagos en efectivo de más de US$10.000 en el Formulario 8300 del IRS.
Sin embargo, de acuerdo con la GAO, el IRS ni siquiera sabe a cuántos negocios debe examinar.
Subestimando a los negocios
El IRS, una de las ocho agencias regulatorias federales, identificó a 107.000 instituciones financieras no bancarias en Estados Unidos, utilizando su base de datos del Sistema Bancario y de Recuperación de Moneda (por sus siglas en inglés, CBRS), bases de datos públicas y comerciales, búsquedas en línea y en las páginas amarillas, – pero no ha podido determinar cuántas de ellas están sujetas a las regulaciones LSB, indicó el informe.
Esas cifras llegan a un número muy por debajo de la cantidad de instituciones financieras no bancarias que operan actualmente en el país. Un estudio de FinCEN de 2005 detectó más de 203.000 NSMs en Estados Unidos, incluyendo más de 32.000 registrados con FinCEN. Esa cantidad no incluye a las otras instituciones financieras no bancarias que supervisa el IRS.
La Oficina del Inspector General del Departamento del Tesoro dijo que las regulaciones y guías NSM “confusas y fácilmente malinterpretadas” de FinCEN – junto con las barreras del lenguaje y la limitada capacidad financiera de muchos dueños de NSM – impiden que muchos negocios sean registrados con FinCEN. Aunque la agencia estuvo de acuerdo, dijo que “la verificación de las registraciones NSM tenía una mayor prioridad que revisar estas instrucciones”.
Los funcionarios del IRS le dijeron a los investigadores de la GAO que ellos sólo podían determinar la condición LSB de los negocios identificados a través de revisiones in situ “que demandan mucho trabajo y tiempo”. No obstante, la GAO, el brazo investigador del Congreso, dijo que ambas agencias deberían “ajustar sus prioridades” para identificar a aquellos negocios. Dijo que la información de las declaraciones impositivas – que el IRS legalmente no puede divulgar con fines que no sean impositivos – podría ayudar a identificar a aquellas compañías, pero el IRS “no ha tomado una decisión sobre si tratará de obtener una modificación legislativa” permitiéndoles usar esa información.
Aún cuando la recientemente creada Oficina de Fraude/LSB del IRS – que realiza las revisiones LSB, publica guías y hace el seguimiento de los casos referidos a las agencias de control legal – mantuvo una lista detallada de los negocios bajo su jurisdicción, todavía tiene limitaciones de “administración” y carece de una manual de revisión amplio para ayudar a esas compañías a elaborar programas antilavado de dinero.
Sin enfoque basado en el riesgo
La GAO encontró que el IRS “carece de un enfoque basado en el riesgo estadísticamente válido para elegir” a cuáles negocios examinar. “Un enfoque basado en el riesgo es importante porque el IRS tiene recursos limitados para realizar revisiones”, indicó el informe.
En 2005, el IRS examinó a solamente 3.172 instituciones, equivalente al 3,5 por ciento de las 170.000 instituciones de su base de datos. Sus 350 examinadores, que dedican un promedio de 49 horas a cada revisión, refirieron 21 casos a la División de Investigaciones Criminales y solamente 10 al FinCEN, que aplica sanciones por violaciones a la LSB.
La Unidad de Investigaciones Criminales del IRS ha dedicado regularmente alrededor del 12 por ciento de sus recursos a las investigaciones criminales LSB y de lavado de dinero en los últimos cinco años. En 2006, el departamento completó 628 investigaciones, que terminaron en 296 condenas en 2006, de las 240 existentes en 2002. Aunque la cantidad de agentes en esa división disminuyó de los 2.903 en 2002 a 2.796 en 2004, la unidad incrementó su dotación a 2.843 integrantes en 2005.
El IRS dijo que actualmente está “realizando un estudio para validar los factores de riesgo” que utiliza para seleccionar a cuáles NSMs examina. Ese enfoque, dijo la GAO, “continuará teniendo limitaciones”, en parte porque el estudio sólo se refiere a un segmento de los negocios identificados por el IRS. Por el contrario, dijo que la agencia debería evaluar los riesgos de cumplimiento de todas las instituciones y examinarlas acorde a ello.
Si bien el IRS puede no ser “la mejor opción” para examinar a las instituciones no bancarias en su cumplimiento con la LSB, un ex inspector de cumplimiento de la Junta de la Reserva Federal dijo que “quedaron a cargo de esto porque son buenos administrando bases de datos” y porque otros reguladores “de ninguna manera quieren” esas responsabilidades adicionales.
“El IRS se quedó con las sobras que nadie más quiere”, dijo James White, director de asuntos impositivos de la GAO, que encabezó la investigación que insumió un año de duración. “Pero sí tiene una importante experiencia para elegir a quiénes audita dentro de la población diversa de contribuyentes, basándose en las evaluaciones preliminares. La metodología no es en absoluto diferente. Ellos necesitan aplicar el mismo enfoque basado en el riesgo a las revisiones LSB y evitar malgastar aquellos escasos recursos de auditoría en instituciones cumplidoras”.
Antes de que la GAO publicara sus conclusiones, la vocera del IRS Theresa Branscome dijo que “el IRS ha asignado recursos para asegurar que está cumpliendo con todas sus responsabilidades de la manera más efectiva posible”. Los desafíos que enfrenta en sus tareas LSB, dijo, son los mismos que enfrenta todo el IRS: “modificar los escenarios de negocios y la legislación y no tener los recursos suficientes para cumplir con sus obligaciones”.
Proyectos fallidos
Aún así, el IRS no es la única agencia del Departamento del Tesoro que está funcionando deficientemente. El informe de la GAO, encargado por el comité de apropiaciones de la Cámara de Representantes y el del Senado, también criticó a FinCEN por malgastar millones de dólares en proyectos planeados deficientemente y fallidos.
Por ejemplo, la agencia comenzó a crear un sistema seguro de almacenamiento de datos LSB – que la Ley USA Patriot obligó al Departamento del Tesoro a crear para julio de 2002 – llamado BSA Direct Retrieval and Sharing incluso antes de elaborar un “plan amplio a largo plazo” para llevar a cabo la reingeniería de las responsabilidades de la administración de la información.
Para empeorar las cosas, FinCEN lo hizo sin “comunicar ni coordinar el esfuerzo con el IRS” – que almacena millones de reportes relacionados con la LSB – incluyendo los informes de transacciones en efectivo y de actividades sospechosas que las instituciones financieras presentan cada año en una base de datos CBRS rediseñada recientemente y accesible por parte de las agencias de control legal.
El IRS asumió esa responsabilidad, dijo White, porque ya tenía “la capacidad de aceptar decenas de millones de declaraciones de impuestos y administrar un gran volumen de registros”.
FinCEN no solo “desperdició oportunidades de planear y coordinar de manera efectiva” los primeros esfuerzos para reestructurar cómo administra la información sensible LSB, sino que también “repetidamente desperdició programas importantes” y “excedió el presupuesto del proyecto”, de acuerdo con el informe de la GAO. De hecho, el costo original estimado de US$8,9 millones creció hasta los US$15,1 millones. La agencia gastó US$14,4 millones de ese monto antes de que el Director Robert Werner, quien recientemente renunció a su cargo para continuar sus actividades en un puesto en el sector privado en Merrill Lynch, canceló el programa en julio. No obstante, FinCEN estima que necesitaría otros US$8 millones para operar y mantener la base de datos.
La GAO dijo que el fracaso del sistema BSA Direct “puso en peligro el futuro de un esfuerzo mayor de reingeniería” y resultó “en la duplicación de algunas actividades”.
El IRS está tomando algunas medidas en la dirección correcta, pero todavía tiene muchísimo por hacer, “tiene que priorizar y pensar estratégicamente para realizar progresos”, dijo White. “FinCEN detuvo la tarea sobre el contrato para repensar adónde están, pero hacia dónde va, nadie lo sabe realmente”.
